Texte d’orientation

AUTONOMIE DES UNIVERSITES ET RESPONSABILITE : POUR UN SERVICE PUBLIC RENOUVELE

 	 Ce texte a été rédigé au terme d’un processus de réflexion qui a débuté au sein de la CPU au printemps 2000 et s’est achevé avec le colloque de Lille en mars 2001. Il a été discuté et adopté lors de la CPU du 19 avril. Il constitue la position officielle de la CPU à partir de laquelle cette dernière souhaite, conformément à ce qui avait été annoncé, que s’instaure un débat au plan national avec tous les organismes et organisations concernés par l’évolution des universités.

 	Refondées par la loi Faure du 12 novembre 1968 qui les plaçait sous des principes fondamentaux d'autonomie, de participation et de pluridisciplinarité, les universités françaises ont été dotées d’un statut d’établissements autonomes, établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (E.P.S.C.P.) par la loi du 26 janvier 1984 (loi Savary). Pour la première fois l'existence d'un service public d'enseignement supérieur et de recherche, assuré par les E.P.S.C.P. était alors affirmée. Lieu de dialogue et de coordination des universités entre elles, et des responsables des universités avec les autorités de tutelle, la Conférence des Présidents d’Universités (CPU) est aussi un instrument de réflexion collective et une force de proposition pour améliorer le service rendu à la société. Compte tenu par ailleurs de l'ouverture internationale et de la constitution progressive d'une Europe de la formation et de la recherche, il a paru important à la CPU, en ce début de millénaire, de repenser ce que doit être l'autonomie des universités françaises et ce que doivent être les moyens de cette autonomie, dans le contexte d’une nécessaire modernisation du service public. 

	Une donnée essentielle de la situation française est en effet la référence à la notion de service public, notion que l’on trouve pour la première fois dans le texte de la loi de 1984. La CPU réaffirme son attachement à cette notion de service public qui renvoie à une égalité d’accès pour tous les étudiants, quelle que soit leur origine sociale et quel que soit le point du territoire où cet accès doit avoir lieu. La CPU confirme son attachement à l’ancrage de l’enseignement supérieur et de la recherche dans le service public, suivant une conception renouvelée des modalités de gouvernance et de gestion des établissements. Cette notion de service public doit être mieux explicitée compte tenu de la triple contrainte qui pèse désormais sur l’enseignement supérieur et la recherche : favoriser une insertion professionnelle de qualité pour les étudiants en formation initiale et continue à travers des filières offrant des parcours de formation adaptés, nécessité d’une ouverture plus grande à la société, à travers une offre de formation et des activités de recherche et de transfert de technologie qualifiant le territoire national, et enfin nécessité d’une internationalisation croissante en ce qui concerne la formation et, bien entendu, la recherche. Cette triple contrainte et ses conséquences en terme d’ouverture à de nouveaux partenaires, à l’international et aux nouvelles technologies pose la question de la complémentarité à construire entre service public et autonomie. 

Des universités autonomes et relevant du service public se doivent d’assurer l’accueil le plus large et le plus ouvert possible, et ceci dans toutes les filières de l’enseignement supérieur. Au delà de la licence, la diversification et la spécialisation de l’offre de formation doivent être la règle afin que chacun puisse construire un parcours de formation pertinent et adapté à ses propres objectifs professionnels. Cette diversification de l’offre de formation doit être construite à travers des filières suffisamment nombreuses pour répondre à la demande de formation initiale et continue. Dans le cadre de ce service public, l’Etat doit assurer aux universités les moyens d’un accueil satisfaisant de tous et des conditions d’encadrement permettant à tous les étudiants les mêmes chances de succès.

Comme les autres services publics, l’enseignement supérieur a un coût pour la nation  et n’a donc pas forcément vocation à être entièrement gratuit pour les usagers. Il faut sans doute réfléchir à une responsabilisation des étudiants à travers un lien financier plus fort avec leurs établissements, notamment pour les diplômes les plus professionnalisants, même si en tout état de cause la participation financière des étudiants doit rester largement inférieure au coût de ceux-ci. Naturellement une telle évolution ne peut que suivre une adaptation significative du système de bourses et d’allocations d’autonomie des jeunes qui permettrait à la fois d’assurer un accès équitable de tous à la formation  ainsi qu’une réelle autonomie de choix pour les étudiants. 

Enfin, le service public de l’enseignement supérieur ne peut-être qu’étroitement associé à celui de la recherche dans la mesure où celle-ci a vocation à féconder l’évolution même des contenus enseignés. Le service public de la recherche doit garantir la liberté et l’indépendance des chercheurs dans leur activité créatrice, afin que l’élaboration de connaissances ne soit pas exclusivement au service du marché, mais bénéficie à l’ensemble de la société. Il doit aussi reposer sur une symbiose entre enseignement et recherche afin que les étudiants puissent bénéficier dans leur formation des avances les plus récentes de la recherche et que, réciproquement, la recherche se nourrisse des idées apportées par les nouvelles générations. C’est pourquoi service public de recherche et service public d’enseignement doivent être encore plus et encore mieux intégrés au sein d’universités plus autonomes.

Dans leur fonctionnement quotidien, les universités associent les caractéristiques classiques d'un établissement public administratif, et les particularités d'un organisme dédié à la production et à la transmission de savoirs. Etablissement public à caractère administratif, l'université se caractérise par une activité assumée pour le compte de la collectivité en vue de satisfaire un besoin d'intérêt général. L'établissement public est ainsi placé sous le contrôle du législateur et de l'autorité détentrice du pouvoir réglementaire. Le pouvoir administratif ainsi assigné à l’université tire sa légitimité permanente du respect des buts assignés par la loi aux établissements. Ce pouvoir administratif s'accompagne nécessairement d'une autonomie de gestion, voire d'une part d'auto-organisation; cette autonomie est fondée sur le souci d'efficacité de l'action publique, l'autorité de tutelle ne pouvant diriger de loin avec efficacité un grand nombre d'établissements engagés dans des activités diverses.

            Mais l'autonomie, s'agissant des universités, n'a pas pour seul fondement les règles communes destinées à assurer l'efficacité du service public: la caractéristique des universités étant d'assurer une production scientifique au plus haut niveau sur le front du savoir, la diffusion et la valorisation des connaissances scientifiques, elles ont une activité qui ne se prête pas entièrement aux modes de pilotage et de contrôle classiques des établissements publics. Cette spécificité du système universitaire s’est fortement renforcée face à l’évolution et à la diversification des missions qui lui sont confiées désormais : formation tout au long de la vie, formation à distance, préparation à l’avenir  professionnel des étudiants, transfert de technologie, recherche finalisée, diffusion de la culture scientifique et technique… De plus, le champ d’intervention des universités se situe à toutes les échelles géographiques, de l’environnement régional de proximité à la dimension internationale, en passant par le niveau national et celui de l’Europe. Cette largeur du spectre d’intervention, complétée par la nécessité permanente d’innover plaide pour que les universités disposent d’une large capacité d’initiative dans la définition de leur politique propre, dans la conduite de cette politique et dans leur management. Ainsi l’autonomie des universités apparaît comme une condition nécessaire à l’adaptation intelligente de ces établissements aux évolutions profondes qu’ils doivent subir, ainsi qu’aux spécificités des contextes dans lesquels ils se développent. L’exercice de cette autonomie dans la conduite de l’université s’accompagne d’une responsabilisation accrue des établissements et de leurs dirigeants dans le choix des stratégies et dans les méthodes de mise en œuvre
 Ce double fondement de l'autonomie - lié d'une part comme pour tout établissement public au besoin d'efficacité pour la satisfaction d'un intérêt public, et lié d'autre part au caractère spécifique de la production et de la diffusion scientifique - est caractéristique des universités, en France comme partout dans le monde.  Partout on observe une autonomie de plus en plus large des établissements universitaires publics et singulièrement en Europe à un mouvement puissant de développement des universités européennes. La CPU considère que la France ne peut rester à l’écart de ce mouvement et que la pertinence et l’efficacité de la réalisation des missions de service public impose que les universités bénéficient d’une autonomie de pilotage et de  gestion considérablement renforcées. 

Bien entendu, l'autonomie accordée aux universités ne peut qu'être accompagnée d'un contrôle par la société du respect des textes réglementaires et de l'accomplissement des missions qui leur sont confiées par l’Etat et le gouvernement, donc d'une évaluation externe - qui peut éventuellement avoir pour préalable une auto-évaluation de l'établissement. Le rôle régulateur de l’Etat doit être conforté : dans un système plus décentralisé à travers une plus grande autonomie des établissements, la coordination entre les universités et la garantie que l’offre de service public est équitablement répartie doivent nécessairement lui revenir. 

1- Le gouvernement de l’université : une équipe responsable d’un projet 

Confrontées à leurs nouvelles missions, aux exigences des étudiants et de leurs familles en matière de qualité du service public, aux attentes du monde socio-économique et plus que jamais porteuses des échanges culturels internationaux, les universités françaises doivent bénéficier de conditions de fonctionnement à la fois plus simples et plus souples que celles dont les a dotées, dans un contexte différent et à un autre moment de l’histoire, la loi de 1984. En étant parfaitement consciente du fait que tout ne dépend pas de la loi et ne sera pas réglé par elle, et que celle-ci doit en tout état de cause laisser aux établissements une grande liberté d’organisation, la CPU considère que des évolutions significatives sont indispensables et même urgentes pour faire du gouvernement de l’université « une équipe responsable d’un projet ».

1.1.En premier lieu, il est indispensable aujourd’hui que les universités, institutions vivantes désormais imprégnées d’une culture de projet, puissent modifier simplement et en toute transparence leur organisation interne pour donner corps à celui-ci, par exemple en rendant plus lisible leur offre de formation, accueillant des écoles externes, favorisant le développement de filières nouvelles, etc.

C’est pourquoi la CPU demande expressément une modification des conditions de révision des statuts des établissements. Au lieu de lier cette modification à une approbation des 2/3 des membres en exercice du Conseil d’Administration, ce qui confère aux absents un pouvoir d’inertie, voire de blocage, considérable, elle propose que cette modification soit acquise à une majorité des 2/3 des membres du Conseil d’Administration présents ou représentés, majorité assortie le cas échéant d’une règle de quorum renforcé.

1.2. En second lieu, la diversité des sollicitations adressées aux établissements due à leur insertion croissante dans la vie économique et sociale des villes et des régions comme l’exigence de cohérence dans la mise en œuvre du projet d’établissement ne permettent plus d’envisager sérieusement le gouvernement des universités autour d’une seule personne (le Président) entourée de Vice-Présidents choisis dans des conditions et sur un rythme différents.

La CPU propose par conséquent que les Vice-Présidents de l’Université soient élus par les Conseils concernés sur proposition du Président et que leurs mandats prennent fin en même temps que le sien. La généralisation de cette procédure, déjà appliquée dans certains établissements, favorise la constitution de véritables équipes de direction, garantit leur homogénéité et permet une représentation plus collégiale de l’institution à l’extérieur tout en conservant aux Conseils leurs prérogatives majeures.

1.3. En troisième lieu, chacun sait que la loi actuelle contient un certain nombre de dispositions qui refusent au Président de l’université certaines prérogatives accordées par ailleurs aux directeurs de certaines composantes ou d’écoles externes. Il y a là une originalité « mondiale » totalement incompréhensible à l’étranger nuisant à l’exercice de la fonction présidentielle comme à la représentation et à la continuité de l’institution. 

La CPU demande donc que ces déséquilibres soient rapidement corrigés. La possibilité de postuler à un second mandat consécutif doit être offerte aux présidents. La fonction de Président d’Université dans le déroulement de carrière  doit être reconnue par un système de promotion et de primes garantissant indépendance et liberté d’action.

1.4. En quatrième et dernier lieu, plusieurs questions non traitées dans la loi de 1984 demandent une réflexion approfondie pour garantir l’unité de l’établissement et gérer correctement les inévitables situations conflictuelles. Ainsi, la CPU préconise la constitution de groupes de travail élargis pour étudier :

-	la mise en cohérence de la durée des mandats du Président et des Conseils
-	le traitement explicite, dans les statuts des établissements, des relations entre l’université et ses composantes. 
-	les responsabilités respectives en matière financière : l’ordonnateur principal par rapport à l’ordonnateur secondaire, autonomie financière des écoles et instituts.

2- Les instruments de l’autonomie : une nouvelle relation avec l’Etat

Toutes les universités développent depuis plusieurs années des projets d'établissement qui sont devenus des éléments essentiels de leur autonomie. En effet, le projet crée une dynamique et l'équipe présidentielle a un rôle fondamental d'impulsion à jouer dans cette dynamique, de plus en plus ouverte  sur de multiples partenariats. Le contrat passé ensuite avec l’Etat traduit l’acceptation par celui-ci de la politique globale de l'établissement. Projet et contrat traduisent en définitive une évolution semblable aux processus plus avancés observés à l’étranger : il revient désormais aux établissements de décider de la façon de conduire les missions données par la loi et donc de développer une relation nouvelle avec l’Etat en bénéficiant des moyens humains et matériels indispensables et d’une réelle capacité à les mettre en œuvre.

	2.1.Une clarification des rôles entre les universités et l’Etat :

2.1.1. Dans cette perspective, la CPU demande que la procédure contractuelle soit lancée par une simple lettre de cadrage comportant les orientations générales d’un ministère unique associant systématiquement enseignement supérieur et recherche dans une même structure. Il est nécessaire également que, l’organisation ministérielle interne soit adaptée à une négociation globale, un interlocuteur unique mandaté, le calendrier respecté et les différentes « vagues » contractuelles harmonisées. 
Elle propose qu’un conseil d'orientation stratégique puisse être créé par chaque université afin de permettre un travail de réflexion en amont des choix politiques préparant l’avenir et prenant en compte les différents niveaux de son environnement. 
Elle suggère que la négociation du contrat relève ensuite d’une approche globalisée et consolidée, avec un volet critérisé, un volet "objectifs" et un volet identitaire, permettant à l’établissement de mener une véritable politique de gestion des ressources humaines et financières dans un cadre pluri-annnuel.

2.1.2. En matière d’habilitation des formations, la CPU souhaite vivement une simplification des procédures (passer d'une habilitation a priori à une évaluation a posteriori) laissant l’initiative aux universités. Afin de donner lisibilité et cohérence aux dispositifs de formation et aux diplômes qui les accompagnent, elle demande le regroupement des diverses commissions d'expertise en une seule.

2.1.3. Pour ce qui concerne la recherche, cette approche globale doit prévaloir également. Le contrat n'est pas la simple reconnaissance de l’existence d’équipes, il doit être l’occasion d’encourager la définition et de ratifier l’existence d'une politique de recherche de l'établissement s’inscrivant naturellement dans les perspectives nationales fixées par l’Etat.

2.1.4. L’évaluation du contrat (qualitative et quantitative) doit être partagée sur la base d'indicateurs proposés par les établissements et validés par le ministère, en particulier sur les formations et le devenir des étudiants. Les éléments du bilan doivent faire l'objet d'une explicitation et d'une communication écrite à l'établissement.

2.2. La gestion par les universités de moyens humains et matériels accrus :

A l’heure actuelle, en matière de dépenses cumulées par étudiant, la France se situe en dessous de la moyenne des pays de l’OCDE. Par ailleurs, ses dépenses de recherche ramenées au PIB sont sensiblement inférieures à celle des grands pays développés. 

Pour maintenir la qualité du service public d’enseignement supérieur et de recherche et garantir sa place dans la compétition mondiale, la collectivité nationale devra d’une part accroître sensiblement les moyens fournis aux universités, d’autre part tout mettre en œuvre pour en améliorer l’utilisation, notamment à travers l’apport de compétences nouvelles et la décentralisation de la gestion au niveau des établissements.

Il est à cet égard essentiel qu’une structure collective comme l’Agence de Modernisation des Universités et des Etablissements (AMUE) permette la mise en commun d'outils et la mutualisation des bonnes pratiques de gestion et d’organisation des établissements.

2.2.1. Les universités doivent maîtriser en premier lieu leurs ressources humaines : 
La première urgence concerne le renforcement de l’encadrement supérieur des universités, notamment pour la gestion financière, la gestion des ressources humaines, la sécurité, ainsi que le développement de systèmes d’information performants et des technologies de l’information et de la communication. La valorisation des fonctions de secrétaire général est une donnée essentielle dans le renforcement de l’encadrement supérieur des universités. 
Sur un plan général, la CPU propose le maintien de la gestion des personnels dans une fonction publique d’Etat, mais demande l’attribution des moyens en personnels IATOS aux universités sous forme de masse indiciaire globale afin de faciliter les modifications d’emplois en fonction des besoins de l’établissement. Une large déconcentration de la gestion de leur recrutement et  promotions, au vu de listes d’aptitude nationales, est également souhaitable. Cette déconcentration doit naturellement se faire en respectant la nécessaire concertation démocratique au niveau de chaque établissement.
.		Pour les enseignants-chercheurs, les listes de qualification nationales doivent être conservées, avec toutefois possibilité de recrutement permanent par les établissements, par appel de candidatures en cas de vacance d’emploi. Dans un cadre général national, la définition précise du contenu des services des enseignants-chercheurs pourrait être fixée au sein de l’établissement en intégrant notamment la reconnaissance des nouvelles fonctions, ainsi que des possibilités d’investissement prioritaire, au cours de la carrière, dans la recherche, la pédagogie, ou la vie de l’établissement.
		Tous les personnels doivent pouvoir bénéficier d’actions de formation continue. Ces actions pourraient être l’objet d’une mutualisation entre les universités à travers l’AMUE.

2.2.2. Les ressources financières sont actuellement insuffisantes :

En parallèle avec un effort financier accru de la nation la CPU n’est pas hostile à une augmentation progressive modérée des droits d’inscription, modulée par année d’études, avec compensation sociale totale, permettant de faire disparaître les droits spécifiques. Les diplômes professionnels et de troisième cycle peuvent justifier une augmentation plus significative. Système de bourses et d’allocations d’autonomie doivent au préalable être améliorés.
La valorisation de la recherche doit être fortement encouragée par la mise au point de dispositions fiscales incitatives et réellement novatrices permettant le développement des ressources propres de l’établissement. Les retombées économiques de la recherche sont naturelles. Négliger les ressources que, tout en préservant leur autonomie, les universités peuvent tirer de leurs relations avec le secteur économique serait une erreur. Mieux que quiconque, des universités autonomes, dont les instances jouent leur rôle d’orientation, peuvent utiliser ces ressources nouvelles au bénéfice du public le plus large. La mise en œuvre de moyens en personnels compétents spécialisés pour la formation continue et pour la recherche contractuelle est indispensable. Là encore, des actions de formation continue des personnels, qui pourraient être organisées par l’AMUE, pourront permettre d’atteindre cet objectif.
Les établissements doivent être sensibilisés à la nécessité de facturer leurs prestations commerciales au coût réel (coût complet, et non pas coût marginal).
L’octroi de crédits d’impôts aux entreprises qui aident financièrement le développement de l’université peut être une mesure stimulante.

2.2.3. Les universités ont vocation à maîtriser leur développement spatial :

 Comme c’est le cas dans la plupart des pays étrangers, la propriété des biens immobiliers universitaires doit leur être dévolue, même si cette dévolution peut être modulée en fonction des objectifs et des moyens de chaque établissement. Ceci suppose que l’Etat dote les établissements des moyens nécessaires à la réalisation des opérations de maintenance des locaux.
La maîtrise d’ouvrage de droit commun revenant aux universités, un raccourcissement significatif des délais de construction peut en être espéré. 
La question de la sécurité, enfin, exige un plan d’urgence immédiat. 

3. Les universités et leur environnement-des partenariats à renforcer au plan régional et international :

	Un service public renouvelé dans le cadre d’établissements plus autonomes impose une meilleure définition des cadres dans lesquels les universités peuvent développer leurs partenariats, notamment avec les pouvoirs publics locaux, les acteurs socio-économiques et internationaux.

	3.1.L’environnement régional :

	La CPU est favorable à la constitution de Conférences régionales permanentes de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche, obligatoirement consultées sur les grandes orientations de développement (schémas directeurs), ainsi que sur les contrats qui rythment le développement des établissements, contrats quadriennaux et, naturellement, contrats de plan Etat Région. Les projets impliquant les questions de développement local devraient systématiquement être négociés et validés au travers de contrats tri-partites impliquant les signatures de l’Etat, des régions et des universités. De tels contrats justifient la mise en place, dans chaque établissement, d’un conseil d’orientation stratégique, rassemblant les différents partenaires régionaux (région, départements, communautés de villes et d’agglomérations, partenaires socio-économiques et professionnels), instruisant en amont les dossiers de développement local impliquant les universités, et donnant ses avis au Conseil d’Administration, seule instance habilitée à élaborer le projet d’établissement. La participation des organismes de recherche au développement local trouvera naturellement sa place dans de tels contrats, élaborés au sein des conférences régionales. Le développement de relations nouvelles et accrues avec d’autres partenaires que l’Etat est un moyen d’accroître les marges d’autonomie des universités et d’harmoniser leurs projets avec les nécessités de l’aménagement du territoire. 
	La coopération interuniversitaire interrégionale doit également être favorisée. L’élaboration d’un cadre nouveau pour cette coopération doit être recherché, notamment en s’inspirant des nouvelles règles de l’intercommunalité pour les collectivités municipales.

	3.2. L’environnement international :

	La mobilité internationale des étudiants est une condition indispensable pour la construction d’une citoyenneté européenne. La CPU s’est d’ores et déjà déclarée favorable à une organisation généralisée des enseignements en crédits capitalisables. Au demeurant, ce système garantira non seulement la mobilité internationale des étudiants mais tout simplement leur mobilité, entre filières de formation et entre expérience professionnelle et formation.

	Les universités françaises doivent contribuer à la construction de l’espace européen de la formation en favorisant une plus grande mobilité des étudiants, français ou étrangers. Elles doivent contribuer à la reconnaissance réciproque des formations. Ceci passe par une meilleure capacité à développer l’accueil des étudiants étrangers et à préparer la mobilité internationale des étudiants français. Des moyens adéquats doivent ainsi être dégagés, notamment en ce qui concerne les compétences des personnels amenés à animer les cellules internationales et mobilité des établissements. La CPU recommande que soit affectée aux universités la plénitude de la gestion des aides et des bourses à la mobilité pour les étudiants étrangers. Cela implique également la maîtrise du recrutement des étudiants étrangers par les universités françaises.
		
En ce qui concerne les formations doctorales et la recherche, les bourses en
co-tutelle  doivent être développées et leur attribution doit être mieux maîtrisée par les établissements. Enfin l’internationalisation des universités demande que soit facilitées les échanges d’enseignants-chercheurs et de chercheurs entre universités françaises et étrangères. La CPU demande que des échanges de services soient rendus possibles entre enseignants-chercheurs français et étrangers, encadrés par un système de conventions directement passées entre les universités françaises et leurs homologues étrangères.